2022년도 제2회 강원도 추가경정예산안

검   토   보   고   서

(산업국 소관)

경 제 산 업 위 원 회

전문위원 박 영 훈

2022년도 제2회 강원도 추가경정예산안

검   토   보   고   서

제315회 강원도의회 정례회

제 5 차 경제산업위원회

2022년   11월   23일

2022년 11월 11일 강원도지사로부터 제출된 2022년도 제2회 강원도 추가경정예산안 중 산업국 소관 예산안에 대하여 검토한 결과 보고임.

1. 예산안의 규모

가. 세 입

❍ 일반회계 세입예산 규모는 2,547억 8,938만 8천원으로 기정예산액 1,476억 5만 8천원의 72.62%인 1,071억 8,933만원이 증액되었으며, 지역자원시설세특별회계 세입예산 규모는 75억 6,224만 3천원으로 기정예산액 70억 9,768만 2천원의 6.55%인 4억 6,456만 1천원이 증액되었음.

나. 세 출

❍ 일반회계 세출예산 규모는 4,985억 3,648만원으로 기정예산액 2,950억 949만 5천원의 68.99%인 2,035억 2,698만 5천원이 증액되었으며,   지역자원시설세특별회계 세출예산 규모는 53억 8,424만 3천원으로 기정예산액 49억 1,968만 2천원의 9.44%인 4억 6,456만 1천원이 증액되었음.

다. 세부 내역

《 세  입 》

【 일반회계 】

(단위 : 천원)

구분	과 목	예 산 액	기정예산액	증 감	증감률(%)
산업국	합계	254,789,388	147,600,058	107,189,330	72.62%
전략 산업과	계	2,011,947	1,230,000	781,947	63.57%
	세외수입	1,011,947	230,000	781,947	339.98%
투자 유치과	계	120,274,079	24,954,687	95,319,392	381.97%
	세외수입	4,568,895	514,088	4,054,807	788.74%
	보조금	15,702,743	24,440,599	△8,737,856	△35.75%
	- 국고보조금	2,217,500	3,267,500	△1,050,000	△32.13%
	- 국가균형발전 특별회계보조금	13,485,243	21,173,099	△7,687,856	△36.31%
바이오 헬스과	계	2,854,142	2,613,000	241,142	9.23%
	세외수입	241,142	0	241,142	순증
에너지과	계	126,785,809	116,246,871	10,538,938	9.07%
	세외수입	8,190,662	2,052,326	6,138,336	299.09%
	보조금	118,588,175	114,194,545	4,393,630	3.85%
	- 국고보조금	104,243,200	99,642,300	4,600,900	4.62%
	- 기금	8,344,975	8,552,245	△207,270	△2.42%
	보전수입등및내부거래	6,972	0	6,972	순증
디지털 산업과	계	2,863,411	2,555,500	307,911	12.05%
	세외수입	298,514	0	298,514	순증
	보전수입등및내부거래	9,397	0	9,397	순증

【 지역자원시설세특별회계 】

부 서 별	과 목	예 산 액	기정예산액	증 감	증감률(%)
에너지과	계	7,562,243	7,097,682	464,561	6.55%
	세외수입	464,561	0	464,561	순증

(단위 : 천원)

《 세  출 》

【 일반회계 】

(단위 : 천원)

부 서 별	예 산 액	기정예산액	증 감	증감률(%)
산업국	498,536,480	295,009,495	203,526,985	68.99%
전략산업과	54,468,471	52,383,441	2,085,030	3.98%
투자유치과	236,774,590	41,415,402	195,359,188	471.71%
바이오헬스과	36,134,445	32,876,143	3,258,302	9.91%
에너지과	160,800,331	158,926,253	1,874,078	1.18%
디지털산업과	10,358,643	9,408,256	950,387	10.1%

【 지역자원시설세특별회계 】

(단위 : 천원)

부 서 별	예 산 액	기정예산액	증 감	증감률(%)
합계	5,384,243	4,919,682	464,561	9.44%
에너지과	5,384,243	4,919,682	464,561	9.44%

라. 계속비 사업 : 없음

마. 명시이월 사업 (예산안 631쪽)

(단위 : 천원)

세부사업명	예 산 액	이월액	이월사유
3개 사업	6,725,000	5,993,752
경상용 특장 시작차 제작센터 구축 사업	5,700,000	5,700,000	실시설계 미완료(‘22.6.~ 11.)에 따른 절차 지연
기후변화 대응 복합센터 건립 부지매임	700,000	33,752	분할측량 및 부지 추가 매입 기간 소요
공공 열분해설치 시범사업(국고)	325,000	260,000	국고보조금 미교부

바. 채무부담행위 : 없음

2. 증 ․ 감된 세출 예산안 주요내용

※ 2022년 기정액 대비 3천만원 이상 증감 사업

(단위 : 천원)

연번	부 서 명	사 업 명	2022년 최종예산액(A)	2022년 기정액(B)	2022년 2회추경 (C=A-B)	사업 설명서
합 계		33개 사업
1	전 략 산업과	스마트공장 보급 확산 지원	400,000	600,000	-200,000	467p
2	″	산학융합지구 조성 사업(국가직접지원) (산학융합 거점공간(산업단지캠퍼스) 조성)	3,200,000	2,000,000	1,200,000	468p
3	″	지역협력혁신성장(R&D)사업 (국가직접지원)	275,330	0	275,330	469p
4	″	공과대학 특성화 추진(국가직접지원) (공학교육혁신센터 지원)	30,000	0	30,000	470p
5	″	디지털 융합 자동차 부품 혁신 지원센터 구축(국가직접지원)	1,800,000	1,500,000	300,000	471p
6	″	특수목적 유·무인드론 산업생태계 조성 지원(국가직접지원)(미래항공기술센터 구축)	350,000	0	350,000	472p
7	″	탄소중립 융복합 자원화단지 조성(국가직접지원)	200,000	0	200,000	473p
8	″	강원 미래 과학 포럼 운영	154,000	204,000	-50,000	474p
9	투 자 유치과	수도권 이전기업 보조금 지원(국고)	8,240,325	17,898,811	-9,658,486	475p
10	″	타시도 이전기업 보조금 지원	6,500,629	6,000,000	500,629	476p
11	″	레고랜드 코리아 조성 및 투자 유치 (하중도 관광지 조성사업 의무부담 이행)	205,100,000	0	205,100,000	477p
12	″	레고랜드 테마파크 연계 관광 활성화 홍보 (SNS·지역언론사 홍보·광고 및 특집방송 등)	42,000	300,000	-258,000	479p
13	″	동해북평산단 경쟁력강화사업(국고)	0	1,050,000	-1,050,000	480p
14	″	강릉 공공임대형 지식산업센터 건립(국고)	750,000	0	750,000	481p
15	바이오 헬스과	면역항체 치료소재 개발지원센터 구축(국가직접지원)	879,500	0	879,500	482p
16	″	국가혁신클러스터 육성 지원 (국가직접지원)	1,759,000	1,807,000	-48,000	483p
17	″	의료기기 국제인증지원센터 구축 (국가직접지원)	300,000	0	300,000	484p
18	″	의료기기 CRO 국가지원(국가직접지원) (의료기기 임상시험 역량 강화)	300,000	0	300,000	485p
19	″	강소연구개발특구 육성 (국가직접지원)	780,000	0	780,000	486p
20	″	산학연협력 선도대학 육성사업 (LINC3.0) 지원(국가직접지원)	1,031,802	0	1,031,802	487p
21	에너지과	취약계층 에너지 복지사업(국고) (저소득층 및 사회복지시설 LED등 교체)	1,086,400	1,054,800	31,600	489p
22	″	신재생에너지 주택지원사업 (국가직접지원)	842,865	1,202,304	-359,439	490p
23	″	그린뉴딜 전선로 지중화사업(국고)	2,610,200	2,852,000	-241,800	491p
24	″	전기이륜차 보급 지원(국고)	772,020	676,620	95,400	492p
25	″	천연가스차량 구입비 지원(국고)	101,400	157,950	-56,550	493p
26	″	천연가스차량 연료비 지원(국고)	329,550	273,000	56,550	494p
27	″	전기자동차 구매 지원(국고)	81,860,580	69,361,100	12,499,480	495p
28	″	수소충전소 설치 사업(국고) (수소충전소 구축비용 지원)	2,350,000	1,350,000	1,000,000	498p
29	″	수소전기자동차 보급 사업(국고) (수소전기자동차 구입지원)	29,166,100	40,312,800	-11,146,700	499p
30	디지털 산업과	SW서비스 사업화 지원 사업 (국가직접지원)	192,000	0	192,000	500p
31	″	초광역권 메타버스 허브 인프라 구축·운영(국가직접지원)	600,000	0	600,000	501p
32	″	1인 미디어센터 구축(국가직접지원)	144,000	0	144,000	502p
33	에너지과 (특별회계)	국제수소포럼 개최	50,000	120,000	-70,000	503p

3. 검토의견

이상과 같이 편성된 산업국 소관 2022년도 제2회 강원도 추가경정

예산안에 대한 주요내용을 살펴보면,

가. 세입예산안 (예산안 223쪽~231쪽)

❍ 일반회계 세입예산은 세외수입, 보조금, 보전수입등내부거래로 기정예산액 1,476억 5만 8천원의 72.62%인 1,071억 8,933만원이 증액된 2,547억 8,938만 8천원이며, 지역자원시설세특별회계 세입예산은 기정예산액 70억 9,768만 2천원의 6.55%인 4억 6,456만 1천원이 증액된 75억 6,224만 3천원임.

□ 각 부서별 세입예산에 대해 살펴보면,

❍ 전략산업과는 세외수입으로 7억 8,194만 7천원을 증액하였는데, 이는 광역협력권사업 등 17개 사업에 대한 이자 수입과 플라즈마 산업 활성화 사업 등 18개 사업의 보조금반환수입 등을 각각 반영한 것임.

❍ 투자유치과는 세외수입으로 이자수입·공유재산 매각잔금·보조금반환수입 등으로 40억 5,480만 7천원을 증액하였고, 보조금은 국고보조금과 균특보조금 감액분을 반영하여 87억 3,785만 6천원을 감액하였으며, 내부거래로 하중도 관광지 조성사업 의무부담 이행을 위해 지역개발기금예수금 1,000억원을 증액 계상하였음.

- 균특보조금 중 동해 북평산단 경쟁력강화사업은 국비 미교부에 따라 국고보조금 10억 5,000만원을 감액하였는데, 구체적인 사유와 향후 국비 교부 계획에 대해 확인해 볼 필요가 있음.

❍ 바이오헬스과는 세외수입으로 2억 4,114만 2천원을 증액하였는데, 이는 혁신도시 공공기관 연계 육성사업 등 21개 사업의 이자수입과 디지털 헬스케어 생태계 구축 등 16개 사업에 대한 보조금반환수입, 도유 특허 기술이전에 따른 기술사용료 등 그 외수입을 각각 반영한 것임.

❍ 에너지과는 세외수입으로 재산임대수입·사업수입·이자수입·보조금반환수입·과태료 등을 반영하여 61억 3,833만 6천원을 증액 계상하였고, 보조금으로 7개 사업에 대한 국고보조금과 3개 사업에 대한 기금을 반영하여 43억 9,363만원을 증액 계상하였음.

- 이 중 세외수입의 주요 증액 사유는 전력판매단가 상승 및 발전량 증가에 따른 신재생에너지 판매 사업수입 증가와 태백가덕산풍력발전 배당급 수입의 세입 반영에 따른 것임.

❍ 디지털산업과는 세외수입으로 12개 사업의 이자수입·13개 사업의 보조금반환수입 등을 반영하여 2억 9,851만 4천원을 증액 계상하였고, 빅데이터 인재양성 및 창업 활성화 사업의 국고보조금반환금 939만 7천원을 신규로 계상하였음.

❍ 지역자원시설세특별회계 세입예산은 8개 사업에 대한 이자수입 1,479만 6천원, 6개 사업의 보조금 반환수입 4억 4,929만 9천원 등 총 4억 6,456만 1천원이 증액 편성되었음.

나. 세출예산안 (예산안 617쪽~635쪽)

❍ 일반회계 세출예산은 기정예산액 2,950억 949만 5천원의 68.99%인 2,035억 2,698만 5천원이 증액된 4,985억 3,648만원이며, 지역자원시설특별회계 세출예산은 기정예산액 49억 1,968만 2천원의 9.44%인 4억 6,456만 1천원이 증액된 53억 8,424만 3천원임.

□ 각 부서별 세출예산 및 주요 개별사업 등에 대해 살펴보면,

【전략산업과】 (예산안 617쪽~618쪽, 사업설명서 469쪽~476쪽)

❍ 전략산업과 소관 세출예산은 기정예산액의 3.98%인 20억 8,503만원이 증액된 544억 6,847만 1천원임.

(1) 산학융합 거점공간(산업단지캠퍼스) 조성(국가직접지원)

디지털융합 자동차 부품 혁신 지원센터 구축(국가직접지원)

(예산안 617쪽·618쪽·, 사업설명서 470쪽·473쪽)

❍ 산업단지캠퍼스 조성사업은 강원도 미래 혁신산업의 인재양성 공간 마련을 위하여 ‘19년부터 ‘25년까지 약307억원을 투입하여 추진되는 사업이며, 디지털융합 자동차 부품 혁신 지원센터는 미래차 핵심부품 분야 개발 지원 환경 구축을 위해 올해부터 ‘25년까지 176억원을 투입하여 추진되는 사업으로, 이번 추경에 각각 12억원과 3억원을 증액 편성하였음.

❍ 두 사업 모두 건설자재비·인건비 등 건설 원가의 상승에 따른 건축비 증가로 인해 추가적인 예산을 편성하는 것으로, 코로나 19·인플레이션·우크라이나 사태 여파 등의 세계적인 경제 불황을 감안하였을 때 건축비 추가 지원의 필요성은 인정된다고 할 수 있으나, 국비사업임에도 추가 지원을 위한 예산의 재원이 모두 지방비인 것으로 파악되는 바, 국비 미지원에 대한 구체적인 사유를 살펴보고, 건축비 인상으로 인한 당초계획상의 사업추진에 차질은 없는지 짚어볼 필요가 있어 보임.

【투자유치과】 (예산안 619쪽~620쪽, 사업설명서 477쪽~483쪽)

❍ 투자유치과 소관 세출예산은 기정예산액의 471.71%인 1,953억 5,918만 8천원이 증액된 2,367억 7,459만원임.

(1) 수도권 이전기업 보조금 지원(국고) (예산안 619쪽, 사업설명서 477쪽)

❍ 본 사업은 수도권 이전기업 및 국내기업 중 도내에 사업장을 신‧증설하는 기업에 대한 재정지원을 추진하는 사업으로, 이번 추경에 기정액 178억 9,881만 1천원의 54%인 96억 5,848만 6천원을 감액 편성하였음.

❍ 재정지원을 위한 재원 중 균특보조금이 65%~75%에 달하는 국비의 비중이 큰 사업으로, 이번 추경에 82억원의 국비를 삭감해야 하는 만큼, 사업규모 및 지원 축소에 대한 구체적인 사유와 기업유치 실적 및 유치기업 투자이행 상황 등을 살펴보고, 향후 어렵게 확보한 국비가 실속있게 활용될 수 있도록 지원대상에 대한 꼼꼼한 검증과 철저한 사업추진을 당부할 필요가 있어 보임.

(2) 레고랜드코리아 조성 및 투자유치(하중도 관광지 조성사업 의무부담 이행)

(예산안 619쪽, 사업설명서 479쪽)

□ 예 산 액

(단위 : 천원)

구 분	과 목	’22년 예산액	기 정 액	비교증감
세 출	배상금등(305-01)	205,100,000	0	205,100,000

□ 예산편성 개요

❍ 강원도중도개발공사(GJC) 기업회생 신청 발표(’22. 9. 28.) 이후 대주인 BNK 투자증권이 기한이익상실을 이유로 강원도 채무보증액 2,050억 원의 채무보증 이행 요구에 따른 예산편성으로,

❍ 특수목적법인(SPC) 아이원제일차(주) 지급불이행 선언(’22. 10. 4.) 후 한국전력공사 등 국내 공기업 채권 유찰 및 건설 PF 차환이 실패하는 등 국내 회사채 시장 전반으로 유동성 위기가 확대되었음.

< 국내 주요채권 발행 유찰 및 실패 현황 >

(10. 17.) 한국도로공사 1,000억 원 유찰, 한국전력공사 1,200억 원 유찰

(10. 18.) 인천교통공사 300억 원 유찰, 국가철도공단 채권 유찰

(10. 19.) 과천도시공사 600억 원 유찰,  (10. 21.) 둔촌주공 PF 7,000억 원 차환 실패

(10. 22.) 부산교통공사 500억 원 공사채 유찰, 한국전력공사 2,000억 원 채권 유찰

(10. 24.) 한국가스공사, 인천도시공사 채권 유찰  (10. 25.) 인천공항공사 채권 유찰

(10. 26.) 춘천 동춘천산업단지 개발 채무보증 금리 인상(5.69% → 13%)

❍ 현 상황 안정을 위해 정부에서는 채권시장 안정을 위해 50조원 +α 규모의 유동성 공급 계획을 발표(’22. 10. 23.)하였고, 강원도에서도 보증채무를 12월 15일까지 상환하겠다고 발표(’22. 10. 27.)한 상황으로,

❍ 채무상환 원금 2,050억 원과 이자 1억 원 등 총 2,051억 원을 2022년 제2회 추경예산안에 편성하였음.

□ 예산편성 재원

❍ 지역개발기금 융자 : 1,000억 원

❍ 세수 증가, 정리추경 잔액 등 : 1,051억 원

□ 지역개발기금 예상 채무상환 일정 및 금액 : 총 1,115.5억 원

(단위 : 억 원)

연도	계	원금상환	이자	원금잔액	비 고
합계	1,115.5	1,000	115.5
2023	11.0		11.0	1,000
2024	11.0		11.0	1,000
2025	11.0		11.0	1,000
2026	11.0		11.0	1,000
2027	11.0		11.0	1,000
2028	111.0	100	11.0	900
2029	109.9	100	9.9	800
2030	108.8	100	8.8	700
2031	107.7	100	7.7	600
2032	106.6	100	6.6	500
2033	105.5	100	5.5	400
2034	104.4	100	4.4	300
2035	103.3	100	3.3	200
2036	102.2	100	2.2	100
2037	101.1	100	1.1	0

※ 지역개발기금 융자 1.1%, 5년 거치 10년 상환 기준

※ 금리는 변동될 수 있으며, 예산과 공식 자료가 아닌 추산 자료임

□ 경과 및 사실관계

❍ 2013. 9. 10. 레고랜드 코리아 개발 본 협약 체결 동의안 강원도의회 승인

- 레고랜드 테마파크 조성사업을 위해 시행주체인 GJC(중도개발공사)의 대출주선, 자금조달, 자산회사 매각 및 현물출자 부지 환매 등

❍ 2013. 12. 11. GJC ↔ 대주* 최초 대출약정(210억)을 위해 강원도 ↔ GJC간 환매조건부 보증 지급금(210억) 합의서 체결

* KIS춘천개발유동화(주)(주간사 한국투자증권)

❍ 2014. 11. 27. 변경대출약정서(210억 → 2,050억) 채무보증 확대 승인 (강원도 ↔ GJC)

※ 강원도의회 의결 없이 채무보증 확대(210억 → 2,050억)

❍ 2018. 12. 14. 레고랜드 코리아 조성사업의 강원도 권리의무 변경 동의 의결

- 계약 주요 변경사항, 환매 의무 등 포함

※ 보증에 대한 구체적 내용은 미기재

❍ 2020. 10. 22. 레고랜드 조성사업 재무개선 동의

- 재무적투자자, 대출조건 및 금리 관련 변경, 2,050억 원 내용 포함

❍ 2021. 10. 15. 道예산 외의 의무부담(환매의무) 이행 유예 동의안 의결

- 보증금 2,050억 원에 대한 유예기간 및 대출금리 연장 요구

❍ 2022. 9. 28. 강원도 GJC 회생신청 계획 발표

❍ 2022. 10. 4. 채권단(아이원제일차) 지급불이행 선언

❍ 보증채무 변제 계획 발표(강원도) : ’22. 10. 21. / 10. 27.(2회)

❍ 2022. 11월 중 채무보증액 및 이자 2,051억 원 추가경정예산 심사 예정

□ 주요 쟁점사항 법률자문 결과

❍ 경제산업전문위원실에서는 레고랜드 관련 채무보증 예산심사를 위하여 주요 쟁점사항에 대해 강원도와 함께 법률 전문가에게 법률자문을 의뢰하였고, 법무법인 및 도의회 고문변호사의 자문 결과는 다음과 같음.

1. 법무법인(화우 - 道 집행부 의뢰) 법률자문 주요내용

① 강원도의회의 포괄적 동의 인정 여부

- 강원도의회가 사전동의를 받지 않고 보증채무를 2,050억 원으로 증액(’14. 11. 27.)한 것은 원칙적으로 무효 가능성이 높으나,

- 이후, 강원도의회가 두 차례의 변경 동의안(’20. 10. 22., ’21. 10. 15.)을 의결한 것은 강원도의회가 포괄적 동의를 한 것으로 해석됨.*

* 대출 일부 변경사항을 승인하면서 ‘변경 전’ 항목에 대한 대출금액, 기한, 금리 등 명시

② 강원도 보증채무 효력 인정 여부

- 강원도가 강원도의회로부터 추후 수차례 변경 동의안을 받는 행위로 보증채무 2,050억으로 증액한 것에 대해 추인*하였다고 해석될 가능성이 높음.

* 추인은 효력 발생 여부가 확정되지 않은 행위에 관하여 그 행위의 효과를 자기에게 직접 발생하게 하는 것을 목적으로 하는 상대방 있는 단독행위임.

③ 보증채무 이행시 법적책임(배임 등) 여부

- 보증채무를 이행하기 위한 예산 편성, 결의 및 집행은 강원도가 계약상 의무를 이행하기 위한 것으로 이는 ‘임무에 위배하는 행위’에 해당되지 않으며,

- 자기 또는 제3자의 이익을 위해 강원도에 손해를 가한다는 인식이 있었다고 평가하기 어려우며, 현행 업무 관계자에게 업무상 배임죄 성립 가능성은 높지 않음.

2. 정대현 법률사무소(의회 고문변호사) 법률자문 주요내용

① 의회승인 절차 적정성 – 2,050억 원 채무보증 유효 여부

- ’13년 최초 동의안에 구체적인 보증채무 또는 환매의무 부담 가액이 명시되지 않으므로, ’14년 변경대출약정으로 중요내용 변경에 대한 사안은 판단이 어려움.

- 당시 유·무효에 대한 다툼의 여지는 있으나, 이후 보증금액을 포함한 변경안을 의회 승인을 거쳤으므로, 현 시점에선 유효한 것으로 사료됨.

② 채무이행에 따른 배임 등 법적 책임 여부

- 배임죄의 본질은 대리권의 남용이 있거나 대리인으로서 신의성실의 의무에 대한 위배 내지 신임 관계의 침해에 대하여 처벌하는 것으로,

- 지방의회는 주민의 대위기관으로 신임관계에 대하여 성실히 수행할 의무가 있고, 따라서 예산안 의결이 공공의 이익에 부합되는지 여부에 대하여 개별적으로 판단하여야 함.

□ 도의회에 포괄적 동의를 받은 것으로 볼 수 있는 여부

❍ ’13. 9. 10. 의결만으로 강원도가 최초로 본건 보증을 부담함에 있어 도의회의 동의를 받았다고 해석하기는 어렵다는 주장도 충분히 가능해 보이나, 도의회의 의결을 거쳐 채무보증을 한 것에 대해 본건 보증 부담행위에 대해서는 도의회의 의결을 거쳤다고 평가될 가능성이 상대적으로 높아 보임.

❍ ’18. 12. 14. 본건 보증에 관한 세부적인 내용을 적시하여 승인하는 결의를 한 것으로 보이고, ’20. 10. 22 및 ’21. 10. 15. 각각 본건 대출의 일부 변경 사항을 승인하면서, ‘변경 전’ 항목에 대출금액, 대출기한, 대출금리 등을 명시하여 그 전까지 변경된 사항을 모두 포함하여 본건 대출의 내용을 포괄적으로 승인하는 취지의 결의를 한 것으로 해석할 수 있을 것으로 보이나, 도의회의 사후적, 포괄적 동의가 있더라도 이는 지방자치법 및 지방재정법을 준수한 것으로 평가하기는 어려움.

□ 본건 보증이 하자 있는 행위로서 무효인 행위 여부

❍ 본건 보증은 행정행위에는 해당하지 않는 것으로 판단될 가능성이 높아보이나, 본건 보증은 지방자치법 및 지방재정법의 규율을 받으므로, 지방자치법 및 지방재정법 규정이 우선적으로 적용됨.

❍ 대법원은 지방자치단체가 지방의회의 의결을 요하는 행위를 지방의회의 의결 없이 하였다면 그 행위는 무효라고 봄. 행정안전부는 대출금리 인상이나 대출금액 증가 등 주채무의의 확대로 보증채무를 부담하는 지방자치단체에게 재정부담의 증가를 초래하여 증가된 부분만큼의 신규보증행위와 같게 되므로, 이는 당연히 계약의 중요한 부분의 변경에 해당한다고 유권해석하였음.

❍ 판례 및 유권해석을 비추어볼 때 도의회의 의결을 거치지 않고 본건 보증을 부담하였거나 본건 대출의 금리 인상 및 대출금액 증가를 승인하였을 경우 이는 무효로 해석될 가능성이 높아보임.

❍ 따라서, 강원도 ’14. 11. 18자 및 ’14. 11. 27.자 본건 대출 변경(대출금 증액 및 금리 인상)에 대한 승인은 도의회의 의결을 요하는 행위를 의결 없이 한 것으로서 원칙적으로는 무효로 해석될 가능성이 높아보임.

❍ 다만, ① 강원도가 본건 대출 변경 이후에 이를 전제로 하여 수차례에 걸쳐 본건 합의서를 체결하였다는 점, ② ’18. 12. 14., ’20. 10. 22. 및 ’21. 10. 15.에 본건 대출 변경을 전제로 하여 이를 승인하는 취지의 도의회의 의결을 거쳤다는 점, ③ 강원도는 ’15. 3. 23. ~ 6. 26. 감사원으로부터 감사를 받을 결과 “’14. 11. 27. 도의회의 의결을 얻지 않은 채 2,050억 원으로 본건 보증의 규모를 확대하는데 대해 승인하였으며”라는 지적을 받았으므로 최소한 ’15. 6. 26.에는 본건 대출변경에 관하여 도의회의 의결이 없어 무효라는 점을 알고 있었다고 평가될 것으로 보이는 점 등을 비추어 볼 때, 강원도가 본건 대출 변경의 승인행위를 추인하였다고 해석될 가능성이 높아 보임.

❍ 본건 대출 변경에 대한 승인에 관하여 미리 도의회의 의결을 거치지 않았더라도, 강원도가 본건 대출 변경에 따라 부담하게 될 비용을 예산에 포함시켜 예산안을 편성·의결한 사실이 있다면, 본건 보증은 무효라고 볼 수 없다고 판단될 가능성이 더욱 높아질 것으로 보임.

□ 법적인 책임(배임 등) 여부

❍ 법적 책임여부와 관련, 본건 보증을 이행하기 위한 예산 편성, 결의 및 집행은 강원도가 계약상 부담하는 의무를 이행하기 위한 것이므로, 이를 ‘임무에 위배하는 행위’에 해당한다거나, 예산을 편성, 결의 및 집행한 관계자들에게 임무위배의 인식과 자기 또는 제3자의 이익을 위해 강원도에 손해를 가한다는 인식(배임의 범의)이 있었다고 평가하기는 어려울 것으로 사료되며,

❍ 따라서, 본건 대출 변경에 대한 승인에 관하여 추인이 인정된다면, 본건 보증을 이행하기 위한 예산 편성, 결의 및 집행과 관련한 현행 관계자들에게 업무상 배임죄가 성립될 가능성은 높지 않아 보임.

<법률자문 주요내용 발췌 – 법무법인 화우(道 집행부 의뢰)>

□ 의회승인 절차의 적정성 – 2,050억 원 채무보증의 유효 여부

❍ 지방재정법 제13조 제3항에 따라, 보증채무의 동일성을 침해하거나 보증채무가 크게 증가하는 경우에는 지방의회의 승인을 받아야 할 것이며, 승인 받지 아니한 행위에 관해서 대법원은 그 효력을 무효라고 판시한 바 있음.

❍ 다만, ’13. 9. 10. ‘레고랜드 코리아 개발 본 협약 체결 동의안’에 대하여 의회 승인을 받았으며, 구체적인 보증채무 또는 환매의무 부담의 가액이 명시되어 있지는 않은 것으로 보이는 바, ’14. 11. 27. 체결된 변경대출약정으로 인하여 보증채무가 증가(중요내용의 변경)된 것인지에 대하여는 판단하기 어려움.

❍ 나아가, 강원도의 채무보증행위의 현시점에서의 유·무효와 관련하여서는 2,050억 원에 대한 채무보증 이후 있었던 강원도의회 승인(2018, 2020, 2021년 동의안 의결)으로 인하여 무효인 법률행위에 대한 추인이 인정될 수 있는지 여부에 대해서는 과거 나주시 사례(시의회 승인 받지 않고 민간투자 합의각서 효력을 다투는 행위는 무효로 판단하였으나, 그 후 의회에서 무효인 합의각서 효력이 자신에게 귀속되는 것을 승인함으로써 이 사건 합의각서를 묵시적으로 승인하였다고 하여 무효행위에 대한 추인으로 볼 수있고, 합의각서의 효력을 인정)를 볼 때

❍ 강원도의 채무보증 행위는 약정서 체결 당시 유·무효에 대하여는 다툼의 여지가 있으나, 이후 보증금액을 포함한 변경안에 대하여 의회의 의결을 거쳤으며, 강원도지사가 그 이행을 약속한 사정 등을 감안할 때 현시점에서는 유효한 것으로 사료됨.

□ 채무이행에 따른 배임 등 법적 책임 여부

❍ 배임죄는 “타인의 사무를 처리하는 자가 그 임무에 위배하는 행위로써 재산상의 이익을 취득하거나 제3자로 하여금 이를 취득하게 하여 본인에게 손해를 가한 때에 성립하는 범죄‘로서 그 본질은 대리권의 남용이 있거나 대리인으로서 신의성실의 의무에 대한 위배 내지 신임 관계의 침해에 대하여 처벌하는 것으로,

❍ 지방의회는 주민의 대위기관으로서 공공의 이익을 우선하여 양심에 따라 그 직무를 성실히 수행할 의무 등이 있는 바 신임관계에 대하여 성실히 수행할 의무가 인정되며,

❍ 이 사안에 있어서 강원도 채무보증 행위의 법률상 효력 유무에 대한 판단과 아울러 보증채무 부담을 위한 예산안 의결이 공공의 이익에 부합되는 것인지 여부에 대하여 개별적으로 판단할 필요가 있을 것으로 사료됨.

<법률자문 주요내용 발췌 – 정대현 법률사무소(도의회 의뢰)>

【바이오헬스과】 (예산안 621쪽~622쪽, 사업설명서 484쪽~490쪽)

❍ 바이오헬스과 소관 세출예산은 기정예산액의 9.91%인 32억 5,830만 2천원이 증액된 361억 3,444만 5천원으로, 정부 공모사업 선정과 국비 변동에 따른 지방비 변동액 등을 반영하였음.

(1) 강소연구개발특구 육성(국가직접지원) (예산안 621쪽, 사업설명서 488쪽)

❍ 본 사업은 2022년 6월에 강원도 춘천지역이 강소연구개발특구로 지정되어, 2026년까지 5년간 추진되는 강소연구개발특구 육성사업의 국비에 대한 도비 매칭분 7억 8,000만원을 편성하였음.

대학, 연구소, 공기업 등 지역에 위치한 주요 거점 기술핵심기관(Innovation)을 중심으로 소규모ㆍ고밀도 집약 공간(Town)을 과학기술정보통신부에 의하여 R&D특구로 지정ㆍ육성

❍ 춘천 강소연구개발특구 육성사업은 강원대학교를 기술핵심기관으로 하여 후평일반산업단지, 거두농공단지, 남춘천일반산업단지에 추진될 예정이며, 바이오 의약 신소재 분야의 기술개발 및 기술이전 등을 통한 지역경쟁력 강화에 기여할 것으로 기대되며, 지역별 구체적인 사업내용을 살펴볼 필요가 있음.

【에너지과】 (예산안 621쪽~622쪽, 사업설명서 484쪽~490쪽)

❍ 에너지과 소관 세출예산은 기정예산액의 1.18%인 18억 7,407만 8천원이 증액된 1,608억 33만 1천원임.

(1) 수소전기자동차 구입지원(국고) (예산안 625쪽, 사업설명서 501쪽)

❍ 본 사업은 수소전기자동차 및 수소버스의 보급 활성화를 위해 구입비용 일부를 지원하는 사업으로, 이번 추경에 기정액 대비 28%인 111억 4,670만원을 감액 편성하였으며, 이는 수소전기자동차 보급물량 조정(1,409대 → 1,044대)에 따른 사업비 조정분을 반영한 것임. 최근 친환경 자동차에 대한 수요가 급증하는 반면, 반도체 수급 문제로 인한 자동차 생산·보급 지연 문제가 심화되고 있는 상황이므로, 향후 친환경 자동차 보급과 관련한 전망을 살펴보고, 도 차원의 대책이 있는지 확인해 볼 필요가 있다고 판단됨.

【디지털산업과】 (예산안 627쪽, 사업설명서 484쪽~490쪽)

❍ 디지털산업과 소관 세출예산은 103억 5,864만 3천원으로 기정예산액의 10.1%인 9억 5,038만 7천원이 증액되었음.

(1) 초광역권 메타버스 허브 인프라 구축·운영(국가직접지원)

(예산안 627쪽, 사업설명서 503쪽)

❍ 본 사업은 정부의 초광역권 메타버스 허브 구축·운영 공모사업  선정에 따라, 강릉과학산업진흥원에 메타버스 허브 인프라 조성과 특화사업 발굴 및 전문인력 양성을 추진하기 위하여, 이번 추경에 6억원을 신규로 편성하였으며, 2024년까지 총 85억원의 예산이 투입될 예정임.

❍ 코로나19 이후 비대면을 넘어 현실세계와 유사한 메타버스 환경이 각광받고 있고, 미래에 성장성이 큰 사업으로 평가되고 있는 상황임. 또한 내년부터 인근 지역인 강릉녹색도시체험센터에  ‘메타버스 융복합 멀티플렉스’가 조성될 계획이므로, 이와 연계·협업하여 강원도의 메타버스 관련 산업의 경쟁력 강화와 「2024강원동계청소년올림픽」 등 성공적인 국가 메가이벤트 개최에 기여할 수 있도록 다각적인 메타버스 활용 계획 수립을 당부할 필요가 있음.

【지역자원시설세특별회계】 (예산안 635쪽, 사업설명서 505쪽)

❍ 지역자원시설세특별회계의 세출예산은 53억 8,424만 3천원으로 기정예산액의 9.44%인 4억 6,456만 1천원이 증액되었으며, 이는 특별회계 예탁금 증액분을 반영한 것임.

이상으로 산업국 소관 2022년도 제2회 강원도 추가경정예산안에 대한 검토보고를 마치겠음.