제326회 강원특별자치도의회

제2차 농림수산위원회

「강원특별자치도 도유림 경영 및 관리에 관한 조례안」

검  토  보  고  서

	농림수산위원회
	전문위원 정 관 용

「강원특별자치도 도유림 경영 및 관리에 관한 조례안」

검  토  보  고  서

1. 제안경위

○ 제 출 자 : 홍성기·강정호·김용복·박호균·엄윤순·윤길로·전찬성·최종수 의원(8명)

○ 제 출 일 : 2024년 2월 20일

○ 회 부 일 : 2024년 2월 23일

2. 제안이유

○ 강원특별자치도 도유림의 경영 및 관리에 필요한 사항을 규정함으로써 도유림의 효율적인 산림경영과 지속가능한 발전을 도모하고, 지역주민의 산림소득 향상에 이바지하고자 함

3. 주요내용

○ 조례의 목적과 기본이념을 규정함(안 제1조부터 안 제2조)

○ 용어의 정의와 도지사의 책무에 관한 사항을 규정함(안 제3조부터 안 제4조)

○ 도유림의 경영 및 관리에 관한 다른 조례와의 관계와 도지사의 도유림경영계획의 수립에 대한 근거를 마련함(안 제5조부터 안 제6조)

○ 도유림의 보호협약 및 공동산림사업에 관한 사항과 관계기관 등과의 협조요청과 관련된 규정을 담음(안 제7조부터 안 제9조)

4. 검토의견

가. 조례 제정의 필요성 및 타당성

○ 전국 산림면적 약 6,298천ha 대비 우리 도는 약 1,366천ha의 면적을 차지하고 있으며 비중은 22%에 해당되며 그 중 28천ha가 도유림임.

- 산림 소유별 현황

(단위 : 천㏊)

구분	계	국유림			공유림			사유림
		소계	산림청	타부처	소계	도유림	군유림
전국	6,298	1,653	1,510	143	483	168	315	4,162
강원	1,366 (100%)	790 (58%)	765	25	94 (7%)	28	66	482 (35%)
%	22	48	51	17	19	17	21	12

※ 자료출처 : 산림환경국 일반현황 통계자료(2023.10.31. 기준)

○ 기후변화에 대한 환경적 대응과 지속가능한 성장의 대안으로써 탄소흡수원 유지 및 증진 등 숲과 산림의 중요성은 날로 커져가고 있음

○ 한편, 국유림은「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」을 통해 중·장기적 국유림 종합계획과 실태조사 등이 체계적으로 이루어지고 있으나 도유림의 경우 이러한 법적 근거가 없는 상황으로써

○ 도유림에 대해서도 조례 제정을 통해 중장기적 비전을 마련하고 귀중한 환경적 자산인 도유림이 관리될 수 있도록 여러 근거를 규정한 본 조례안은 제정의 필요성이 인정되며 적절하다고 판단됨

나. 법령 적합성 등

○ 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제4조에 산림은 소유자에 따라 국유림, 공유림, 사유림으로 구분하고 있으나 위 법에는 국유림의 지속가능한 산림경영 등 국유림 관리에 초점이 맞추어져 있어 공유림 관리에 관한 사항이 미비함

○ 본 조례안에는 공유림 중 강원특별자치도지사가 관리하는 도유림의 경영계획 수립, 보호협약 체결, 공동산림사업 등에 대해 규정하였고, 상위법과 내용이 상충되는지 여부 등을 검토한 바 특기할 것이 없고 적정하다고 판단됨

○ 타 광역지자체 조례 제정 현황(4개 시도)

구 분	조 례 명	제정일자
경기도	경기도 도유림 경영 및 관리에 관한 조례	2020.01.13.
전라남도	전라남도 도유림의 지속가능한 경영 및 관리 조례	2022.11.10.
충청남도	충청남도 도유림의 경영 및 관리에 관한 조례	2020.07.10.
충청북도	충청북도 도유림의 경영 및 관리에 관한 조례	2020.12.31.

다. 조례안의 주요내용 적정성 여부

○ 안 제2조(기본이념)

- 도지사는 지속가능한 산림경영과 종합적·효율적 산림관리, 산림기능 증진과 임업의 경쟁력 증진 및 육성, 자연친화적 도유림 육성을 통한 산림의 공익기능 증진, 산림복지 증진 및 건전한 산림문화 진흥 등 4가지 기본이념에 따라 도유림 관리를 의무화하였음

- 이는「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」제3조(국유림경영관리의 기본원칙)의 조문과 유사하며 중앙의 산림관리 취지를 지방에도 반영하여 정책방향의 일관성을 기한다는 점에서 적절해 보임

○ 안 제3조(정의)

- 안 제3조에서는 도유림, 도유림의 경영, 도유림의 관리, 산림, 임산물, 산촌이라는 용어에 대해 구체적으로 정의하였음

- 정의규정은 다양한 의미로 사용되는 용어의 뜻을 명확하게 규정함으로써 법률 해석과 적용상의 혼란 및 분쟁을 방지하고 정책 대상 및 범위를 정하는 효과가 있어 적정하다고 판단됨

○ 안 제6조(강원특별자치도 도유림경영계획의 수립 등)

- 안 제6조에서는 도지사가 효율적인 도유림의 경영 및 관리를 위하여 도유림 경영계획을 10년마다 수립·시행하여야 한다고 규정하고

- 안 제2조에 따른 기본이념을 반영하여「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제13조제1항의 경영계획을 수립한 경우 위 경영계획이 수립된 것으로 본다고 명시하였음

- 한편,「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제13조제1항에도 지방자치단체의 장은 10년 단위로 산림경영계획을 수립하고 산림을 경영하도록 있어 본 조문은 계획수립의 중복을 방지하고 행정력 손실을 방지하려는 취지로 해석되며 적정하다고 판단됨

○ 안 제7조(도유림의 보호협약)

- 안 제7조에서는「산림조합법」에 따른 지역조합 및 해당지역 주민과 도유림을 보호하기 위한 협약을 체결하고 산불의 예방과 진화, 산지정화, 산림 생태계의 보호 등의 보호활동을 할 수 있도록 규정함

- 본 조문을 살펴보면 협약을 체결한 당사자의 활동근거만 있고 반대급부적 지원사항이 없으므로 논의의 여지가 있어 보이나

-「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」제25조에 따르면 산불의 예방 등에 협조할 시 국공유 임산물을 주민에게 무상으로 양여할 수 있는 지원근거가 있으므로 전체적으로 적정해 보임

○ 안 제8조(공동산림사업)

- 안 제8조에서는 도지사가 시장·군수, 산림지역조합, 사회적 기업 등과 함께 공동으로 산림소득 개발사업, 산림공익 시설의 설치운영 등의 사업을 할 수 있도록 규정하였는데

- 이는「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」제15조제1항을 준용한 것으로 보이며 지역주민의 소득증대, 지역 현안사업 해결 등 산림사업을 효율적으로 추진할 것으로 사료됨

라. 종합의견

○ 현재 강원특별자치도는 18개 시·군에 28천ha 면적의 도유림을 보유하고 있어 도유림의 기능을 증진하고 경영 및 관리의 효율성을 증대할 필요가 있음

○ 국가(산림청)가 관리주체은 국유림의 경영 및 관리는 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에 따라 경영 및 관리되고 있으나, 지방자치단체가 관리주체인 공유림 중 도유림에 대하여는 별도로 법에서 규정한 사항이 없으므로 지방자치단체 사무인 도유림의 효율적인 경영 및 관리를 위해 조례입법은 중요한 사항임

○ 조례안 조문별로 검토한 바 관련 법령에 위배 또는 저촉되는 사항이 없고 조문체계 등 형식적인 면에서도 특별한 문제점이 없으며 관련 부서의 의견을 수렴하는 등 절차를 적절히 이행하였음

○ 또한, 상위법령에 준하여 도유림의 체계적인 경영 및 관리를 통해 도민의 지속가능한 산림복지 실현에 이바지할 것으로 기대됨

붙임 1 : 강원특별자치도 도유림 경영 및 관리에 관한 조례안

붙임 2 : 관계법령

붙임 3 : 비용추계서 미첨부 사유서

붙임 1	강원특별자치도 도유림 경영 및 관리에 관한 조례안

강원특별자치도 조례  제        호

강원특별자치도 도유림 경영 및 관리에 관한 조례안

제1조(목적) 이 조례는 도유림의 경영 및 관리에 필요한 사항을 규정함으로써 도유림의 효율적인 산림경영과 지속가능한 발전을 도모하고, 강원특별자치도민의 산림소득 증대에 이바지함을 목적으로 한다.

제2조(기본이념) 강원특별자치도(이하 “강원자치도”라 한다)는 다음 각 호의 기본이념에 따라 도유림을 경영 및 관리해야 한다.

1. 지속가능한 산림경영과 종합적ㆍ효율적 산림관리

2. 산림기능 증진과 임업의 경쟁력 증진 및 육성

3. 자연친화적 도유림 육성을 통한 산림의 공익기능 증진

4. 강원특별자치도민의 산림복지 증진 및 건전한 산림문화 진흥

제3조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “도유림”이란 강원자치도가 소유하는 산림을 말한다.

2. “도유림의 경영”이란 도유림 안에서 조림ㆍ육림ㆍ임목생산ㆍ산림관리기반시설설치ㆍ산림유전자원보호 등의 산림사업을 통해 목재 등 임산물을 생산하고 산림의 경제ㆍ사회ㆍ문화ㆍ환경 등 다양한 기능을 유지ㆍ증진하는 활동을 말한다.

3. “도유림의 관리”란 도유림의 보전, 사용허가 등의 재산관리행위를 말한다.

4. “산림”이란 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 (이하 “법”이라 한다) 제2조제1호에 따른 산림을 말한다.

5. “임산물”이란 법 제2조제7호에 따른 임산물을 말한다.

6. “산촌”이란 「산림기본법」 제3조제2호에 따른 산촌을 말한다.

제4조(도지사의 책무) 강원특별자치도지사(이하“도지사”라 한다)는 제2조의 기본이념이 구현되도록 도유림의 경영 및 관리에 관한 시책을 수립ㆍ시행해야 한다.

제5조(다른 조례와의 관계) 도유림의 경영 및 관리에 관하여 다른 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례에서 정하는 바에 따른다.

제6조(강원특별자치도 도유림경영계획의 수립 등) ① 도지사는 종합적이고 효율적인 도유림의 경영 및 관리를 위하여 강원특별자치도 도유림경영계획(이하 “경영계획”이라 한다)을 10년마다 수립ㆍ시행해야 한다.

② 법 제13조제1항에 따른 산림경영계획의 수립 시 제2조에 따른 기본이념을 반영한 경우 경영계획이 수립된 것으로 본다.

제7조(도유림의 보호협약) ① 도지사는 도유림의 보호를 위하여 해당 지역에 소재한 「산림조합법」에 따른 지역조합 및 해당 지역 주민과 도유림을 보호하기 위한 협약(이하 “보호협약”이라 한다)을 체결하고 일정한 구역을 정하여 이들에게 다음 각 호의 보호활동을 하게 할 수 있다.

1. 산불의 예방ㆍ진화

2. 도벌(盜伐)ㆍ남벌(濫伐)이나 무허가 벌채 또는 산지의 형질변경의 예방

3. 산림 병해충의 예방ㆍ구제

4. 산지 정화

5. 임산물 무단 채취 예방ㆍ감시

6. 산림 생태계의 보호

7. 경계표주, 안내문 등 표지의 보호ㆍ관리

8. 그 밖에 도유림의 보호를 위해 도지사가 필요하다고 인정하는 활동

② 보호협약의 기간은 5년 이내로 하되, 필요한 경우에는 그 기간을 5년의 범위에서 연장할 수 있다.

③ 도지사는 보호협약을 체결한 자가 보호협약의 사항을 위반하거나 제1항 각 호의 보호활동을 게을리하였을 때에는 보호협약을 해지할 수 있다. 이 경우 도지사는 해지사실을 보호협약의 당사자에게 통지해야 한다.

제8조(공동산림사업) ① 도지사는 산림사업의 효율적 추진, 지역사회의 발전 또는 지역 주민의 소득증대 등을 위하여 산림사업수행자와 공동으로 다음 각 호의 산림사업을 할 수 있다.

1. 농ㆍ산촌 지역의 산림소득개발사업

2. 수목원ㆍ자연휴양림ㆍ산림욕장, 치유의 숲, 그 밖에 도지사가 정하는 산림공익시설의 설치ㆍ운영

3. 산림을 기반으로 하는 연구사업

4. 그 밖에 효율적인 도유림의 경영 및 관리를 위하여 도지사가 필요하다고 인정하는 사업

② 제1항에 따른 산림사업수행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.

1. 관할 시장ㆍ군수

2. 「산림조합법」 제2조제2호에 따른 지역조합

3. 「사회적기업 육성법」 제2조제1호에 따른 사회적기업

4. 「협동조합 기본법」 제2조제3호에 따른 사회적협동조합

제9조(관계기관 등의 협조요청) 도지사는 지속가능한 도유림의 경영 및 관리를 위하여 필요한 경우에는 산림 관계기관, 전문가 및 이해관계자 등에게 자문, 의견 청취 및 자료제출 등의 협조를 요청할 수 있다.

부      칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

붙임 2	관계법령

□ 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “산림”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 다만, 농지, 초지(草地), 주택지, 도로, 그 밖의 대통령령으로 정하는 토지에 있는 입목(立木)ㆍ대나무와 그 토지는 제외한다.

가. 집단적으로 자라고 있는 입목ㆍ대나무와 그 토지

나. 집단적으로 자라고 있던 입목ㆍ대나무가 일시적으로 없어지게 된 토지

다. 입목ㆍ대나무를 집단적으로 키우는 데에 사용하게 된 토지

라. 산림의 경영 및 관리를 위하여 설치한 도로[이하 “임도(林道)”라 한다]

마. 가목부터 다목까지의 토지에 있는 암석지(巖石地)와 소택지(沼澤地: 늪과 연못으로 둘러싸인 습한 땅)

7. “임산물(林産物)”이란 목재, 수목, 낙엽, 토석 등 산림에서 생산되는 산물(産物), 그 밖의 조경수(造景樹), 분재수(盆栽樹) 등 대통령령으로 정하는 것을 말한다.

제13조(산림경영계획의 수립 및 인가) ① 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 소유하고 있는 공유림별로 산림경영계획을 10년 단위로 수립하고, 그 계획에 따라 산림을 경영하여야 한다.

□ 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령

제2조(정의) ①「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 (이하 “법”이라 한다) 제2조제1호 각 목 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.

1. 과수원, 차밭, 꺾꽂이순 또는 접순의 채취원(採取園)

2. 입목(立木)ㆍ대나무가 생육하고 있는 건물 담장 안의 토지

3. 입목ㆍ대나무가 생육하고 있는 논두렁ㆍ밭두렁

4. 입목ㆍ대나무가 생육하고 있는 하천ㆍ제방ㆍ도랑 또는 연못

⑤ 법 제2조제7호에서 “그 밖의 조경수, 분재수 등 대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.

1. 조경수ㆍ분재수

2. 가지ㆍ꽃ㆍ열매ㆍ생잎ㆍ장작ㆍ톱밥ㆍ나무조각 등 수목의 일부분

3. 대나무류ㆍ초본류ㆍ덩굴류ㆍ이끼류

4. 산림버섯ㆍ떼

5. 숯(톱밥숯을 포함한다)ㆍ수액(수목 또는 대나무를 태워서 얻는 응축액을 포함한다)

6. 합판ㆍ단판ㆍ섬유판(fiberboard)ㆍ집성재ㆍ성형재ㆍ마루판ㆍ목재펠릿 등 「목재의 지속가능한 이용에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 목재제품

□ 산림기본법

제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

2. “산촌”이란 산림면적의 비율이 현저히 높고 인구밀도가 낮은 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역을 말한다.

□ 산림기본법 시행령

제2조(산촌) 「산림기본법」 제3조제2호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 다음 각 호의 요건에 해당하는 읍ㆍ면을 말한다.

1. 행정구역면적에 대한 산림면적의 비율이 70퍼센트 이상일 것

2. 인구밀도가 전국 읍ㆍ면의 평균 이하일 것

3. 행정구역면적에 대한 경지면적의 비율이 전국 읍ㆍ면의 평균 이하일 것

붙임 3	비용추계서 미첨부 사유서

비용추계서 미첨부 사유서

1. 비용발생 요인

❍ 해당사항 없음

2. 미첨부 근거 규정

❍ 「강원특별자치도 자치법규 입법에 관한 조례」 제12조 제2항 제2호

② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 비용추계서를 작성하지 아니할 수 있다. 이 경우 별지 제2호 서식에 따른 비용추계서 미첨부 사유서를 제출하여야 한다.

2. 의안의 내용이 선언적⋅권고적 형식으로 규정되는 등 기술적으로 추계가 어려운 경우

3. 미첨부 사유

❍ 의안의 내용이 선언적, 권고적 형식으로 규정되어 실제 소요 비용 추계 어려움

4. 작성자

작성자	강원특별자치도 산림과학연구원장 이 광 섭
연락처	(033) 248-6700